שיקום שכונות - מידע כללי 

בשנת 1977 הכריז ראש ממשלת ישראל דאז, מר מנחם בגין ז"ל, על פרויקט לאומי-חברתי חדש של מדינת ישראל בשיתוף עם יהדות התפוצות – פרויקט שיקום והתחדשות השכונות. מטרתו היא התמודדות מקיפה ורב-ממדית עם תופעת הפער החברתי המתרחב במדינת ישראל וטיפול במוקדי מצוקה חברתית ואזורי התבלות פיזית במרכזים עירוניים וביישובי פיתוח.

פרויקט שיקום שכונות, פותח במדינות המערב במטרה להתמודד עם המצוקה החברתית-כלכלית של התושבים בשכונות עירוניות, הנמצאות בתהליך מואץ של התבלות פיזית והתדרדרות חברתית.

פרויקט שיקום השכונות מבטא מאמץ משותף של משרדי הממשלה השונים, הסוכנות היהודית, יהדות התפוצות, הרשויות המקומיות ותושבי השכונות לבניית חברה שוויונית ואיכותית, תוך כדי מתן הזדמנות שווה לקידום הפרט, המשפחה והקהילה באזורי מצוקה.

בשנים הראשונות היה ממונה על הפרויקט המשנה לראש הממשלה, פרופ' יגאל ידין ז"ל, ומטה הפרויקט פעל ממשרד ראש הממשלה. עם מינויו של סגן ראש הממשלה ושר הבינוי והשיכון, מר דוד לוי, לממונה על פרויקט שיקום השכונות, הועבר מטה הפרויקט למשרד הבינוי והשיכון, ומאז פועל המשרד ב"שני כובעים": כמוביל הפרויקט וכאחראי להיבט הפיזי בו.

בסוף שנות השבעים הקיף הפרויקט 29 שכונות ויישובי מצוקה ברחבי מדינת ישראל.
במהלך השנים התרחב תחום פעולתו, ובשיאו הוא פעל ב-113 שכונות ויישובים, הפזורים מקרית שמונה בצפון ועד אילת בדרום. באזורים אלו מתגוררים כיום כ-1,200,000 תושבים, שהם כ-17% מכלל אוכלוסיית ישראל. מאז תחילת שנות התשעים סיים הפרויקט את פעילותו בכ-60 שכונות.

ייחודו של הפרויקט

ייחודו של הפרויקט הוא ביצירת תהליך התמודדות רב-מערכתי, בין-מקצועי ומשתף את תושבי השכונות המתבטא בדפוסי הפעולה הבאים:

• מיקוד תשומת הלב הלאומית במצבם של אזורי המצוקה והעלאת הנושא על סדר היום הלאומי.
• פיתוח שיטות עבודה חדשניות ויישום גישה אינטגרטיבית בו זמנית: טיפול משולב וממוקד בהיבטים הפיזיים והחברתיים של המצוקה ברמות הפרט, המשפחה והשכונה.
• שילוב תושבי השכונות בתהליכי התכנון וקבלת החלטות.
• תיאום בין-משרדי: תיאום התכנון, המימון והביצוע של הפעילות בשכונות בין משרדי הממשלה והרשויות המקומיות (ובעבר עם הסוכנות היהודית – תוך כדי יציקת תוכן חדש לחיזוק זיקת הקהילות היהודיות בתפוצות למדינת ישראל).

הרקע להכרזה על פרויקט שיקום השכונות בישראל

ראש הממשלה המנוח, מר מנחם בגין, הכריז בסוף שנות השבעים על החלת פרויקט שיקום השכונות במדינת ישראל. הרקע להכרזה היה תנאי המגורים הבלתי נסבלים של תושבים רבים בשכונות וביישובים ברחבי הארץ.
 

התפתחות שיכוני העולים, המעברות ועיירות הפיתוח

מדינת ישראל מיום הקמתה עסקה בעידוד עלייתם ובקליטתם של מאות אלפי יהודים מרחבי תבל. בשנים הראשונות לקיום המדינה חלק גדול מהעולים היו פליטים ורבים מהם היו חסרי רכוש ואמצעים. הצורך במתן פתרונות דיור לעולים יצר מדיניות משותפת לממשלה ולסוכנות היהודית, שהובלה על ידי לוי אשכול ז"ל, אז גזבר הסוכנות היהודית וראש מחלקת ההתיישבות בה. עיקרה של מדיניות זו היה הקמת "שיכוני עולים" או "שכונות עולים" סמוך ליישובים ותיקים. הכוונה הייתה לייסד צורת התיישבות חדשה שכונתה מאוחר יותר בשם "מעברה". הרעיון שעמד בבסיס הקמת המעברות היה לאפשר לעולים תעסוקה ביישוב הוותיק הסמוך למקום מגוריהם מתוך שאיפה למיזוגו של היישוב החדש עם הוותיק בעתיד, בתהליך שיסייע בשילובם של העולים ובצמצום עלויות מימונם. תנאי המגורים במעברות היו בלתי נסבלים, ורבים מהעולים התגוררו בתצורות דיור דוגמת אוהלים ופחונים.
בד בבד התוותה המדינה את מדיניות "פיזור האוכלוסין" שמטרתה הייתה להקים בפריפריה הגיאוגרפית של המדינה יישובים יהודיים שיהפכו במהלך הזמן ליישובים עירוניים גדולים. יישובים אלה הוגדרו "עיירות פיתוח". חלק גדול מעיירות הפיתוח התפתחו על בסיס של מעברות שהוקמו במקום ויושבו בעיקר על ידי העולים החדשים.
 

מאפייני הבנייה למגורים

ממשלת ישראל והסוכנות היהודית החלו בבנייה מואצת של מאות אלפי דירות, מתוכן כ-240,000 דירות בבעלות ציבורית ומאות אלפים נוספים בבנייה פרטית. הדירות שנבנו היו קטנות, ורבים מהעולים ששוכנו בהן התגוררו בתנאי דיור לא תקניים ולא ראויים ובצפיפות דיור גבוהה.

בשל תנאי הזמן והמגבלות התקציביות הוקמו ברבות מהשכונות ועיירות הפיתוח תשתיות פיזיות-ציבוריות – למשל ביוב, ניקוז, תאורה וכבישים – באיכות ירודה ולעתים באופן חלקי בלבד. קשיי נגישות לבתים והיעדר תשתית תחבורתית לשכונות ובתוכן יצרו נתק וריחוק ביניהן לבין המרכזים העירוניים שאליהם השתייכו.

ברבות משכונות אלו הופעלו שירותים חברתיים-קהילתיים ברמה נמוכה, במגוון מצומצם ובמבנים שאינם מותאמים להם. שירותי המסחר מוקמו במבנים רעועים ובגנים ציבוריים, ומגרשי משחק לילדים לא הוקמו.

התבססותם הכלכלית של חלק מתושבי השכונות והעתקת מקום מגוריהם לאזורי מגורים איכותיים יותר יצרו תהליך של "הגירה שלילית", והדירות המתפנות אוכלסו במשפחות חלשות – עולים או ותיקים.

הרשות לפינוי ובינוי אזורי שיקום

בשנת 1965 הקימה ממשלת ישראל את "הרשות לפינוי ובינוי אזורי שיקום", שגיבשה בשנת 1975 הצעת תוכנית פעולה לשיקום כ-160 שכונות ואתרים המאופיינים במצוקה רב-ממדית: פיזית, חברתית וכלכלית (שכונות אלו התרכזו בעיקר בשלוש הערים הגדולות ובאזור מרכז הארץ.

בהמשך להמלצות "הרשות לפינוי ובינוי אזורי שיקום" החל משרד הבינוי והשיכון, בשנת 1976 לטפל נקודתית ב-11 שכונות שיועדו לשיקום. הצעת תוכנית הפעולה ומאגר המידע של רשות זו שימשו תשתית לבחירת השכונות שבהן הופעלה "התוכנית לשיקום והתחדשות שכונות".

בשנת 1977 הכריזה ממשלת ישראל על "פרויקט שיקום והתחדשות השכונות" כמפעל לאומי-חברתי של מדינת ישראל, מפעל המשותף לממשלת ישראל ויהדות התפוצות.

1. שיפור תנאי הדיור, איכות המגורים והתשתיות הפיזיות הציבוריות.
2. פיתוח שירותים חברתיים ברמת השכונה.
3. פיתוח ההון האנושי.
4. העלאת רמת ההכנסה.
5. הגברת שותפות התושבים בקבלת החלטות.
6. שילוב השכונה במרחב העירוני.
7. שילוב חברתי של העולים.

פרויקט שיקום השכונות יצר דפוסי פעולה חדשניים וייחודיים להתמודדות רב-ממדית ומערכתית עם בעיות המצוקה החברתית והפיזית. במהלך השנים הטמיעו משרדי הממשלה, רשויות מקומיות וגורמים ציבוריים רבים (כגון חברת המתנ"סים וג'וינט ישראל) דפוסים אלו כחלק בלתי נפרד מהווייתם הארגונית.

כוללנות: טיפול רב-תחומי ובו-זמני בהיבטיה השונים של המצוקה ברמת הפרט, השכונה והקהילה.

גישה זו היא מנוף חשוב הן לשינוי חזותה של השכונה והן לשיפור איכות החיים של תושביה. בשל קשרי הגומלין בין תחומי החיים השונים כמו חינוך, בריאות, דיור ותעסוקה, רק טיפול משולב ומקביל בהיבטים אלו מאפשר יצירת תהליכי שינוי אמתיים ומשמעותיים. 

אינטגרטיביות: שיתוף פעולה בין הגורמים המעורבים

משרדי הממשלה וגופים ציבוריים פועלים בדרך כלל בפורומים נפרדים. עם תחילת הפרויקט, יושם לראשונה במדינת ישראל תהליך עבודה המבוסס על שיתוף פעולה בין גורמים שונים. לצורך זה הוקם צוות בין-מוסדי לתכנון ולביצוע מדיניות חברתית-כלכלית בשכונות המצוקה. הגישה האינטגרטיבית מתבטאת בכל רמות הפעולה: בוועדות תחום מקומיות, בוועדת ההיגוי השכונתית ובצוות הבין-מוסדי המחוזי ובצוות הבין-מוסדי העליון שבו נקבעת המדיניות הארצית.

הפועל היוצא של הגישה האינטגרטיבית הוא יצירת במה משותפת ליידוע, לתיאום, לייזום, לתכנון פרויקטים ולקביעת מדיניות. לבמה שותפים מלאים כל הגורמים הרלוונטיים (תושבי השכונה, נציגי המשרדים הממשלתיים, נציגי הרשות המקומית, יועצים מקצועיים ועוד). שיתוף זה הוא ייחודי לפרויקט ויוצר בסיס רחב יותר להבנת תושב השכונה וצרכיו ונכונות להתחשבות הדדית בין כל השותפים לפרויקט.

שותפות התושבים

נציגי התושבים בשכונה הם בעלי מעמד פורמלי ושווה לנציגי הממסד בצוות ההיגוי השכונתי. התושבים הם חלק אינטגרלי, חיוני ושוטף בכל תהליכי התכנון והביצוע של פעולות השיקום, בתחום הפיזי ובתחום החברתי כאחד. בשכונות רבות הוכשרה עתודה של תושבים לפעילות ציבורית ומנהיגות שכונתית, המעורים בחיי הקהילה והשותפים לתהליכי קבלת ההחלטות בשכונתם ובמסגרות עירוניות רחבות יותר.
העברת כובד המשקל מהממסד אל התושב מעודדת מעורבות, אקטיביות ומוטיבציה בקרב התושבים לשיפור מצבם ברמת הפרט וברמת הקהילה. 

גמישות והתאמה לתנאים משתנים

פרויקט שיקום השכונות לא קפא על שמריו בשנות פעילותו. הפרויקט נמצא בתהליך מתמיד של השתנות ומעדכן מסגרותיו ופעולותיו בהתאם לתמורות המתחוללות בשכונה ובחברה הישראלית.
הפרויקט נותן מענה לצרכים חדשים הדורשים התייחסות מותאמת ברמה המקומית והלאומית. לדוגמה, מתן מענה לקידום תעסוקתי לתושבי השכונה, העלאת אחוז הזכאים לבגרות, חיזוק ושילוב חברתי של עולי קווקז ואתיופיה.
בד בבד, מעודד הפרויקט פיתוח מסגרות ארגוניות עדכניות וחדשניות, כגון: הקמת מרכזים לגיל הרך, פיתוח מרכזים לפיתוח ההון האנושי ברמה אזורית ואחרים.

טיפול על בסיס שכונתי

הנחת מעצבי מדיניות שיקום שכונות המצוקה הייתה ועודנה כי התייחסות לשכונה כיחידה אורגנית אחת היא תנאי הכרחי להצלחת שיקומה.

לפיכך בחינת המדדים להכללת שכונה בתוכנית השיקום ושקלולם, הקצאת המשאבים הכספיים, מתן תמריצים, תכנון הפרוגרמה והמבנה הארגוני בשטח מתבצעים על בסיס שכונתי, על בסיס מכלול הבעיות והצרכים של היחידה השכונתית השלמה.

בשנת 1979 גובש המבנה הארגוני של "פרויקט שיקום והתחדשות השכונות", התואם את עקרונות הפעולה שלו.
המבנה הארגוני הושתת על שני דרגים: דרג ארצי ודרג מקומי.
בתחילת שנות האלפיים הוחלט על הקמת דרג ביניים – הדרג המחוזי.
כיום פועל הפרויקט בכל שלושת הדרגים.

דרג ארצי

הצוות הבין-מוסדי לשיקום שכונות – צוות מקצועי המאגד נציגים מטעמם של משרדי הממשלה השותפים לפרויקט (ב-15 השנים הראשונות השתתפו בו גם נציגים מטעמה של הסוכנות היהודית). בראש צוות זה עומד מתאם מטעם הממשלה, המתפקד גם כמנהל אגף לשיקום שכונות חברתי במשרד הבינוי והשיכון. הצוות אחראי לקביעת המדיניות השוטפת של הפרויקט, הקצאת התקציבים לכל אחת מהשכונות והיישובים הכלולים בפרויקט, אישור תוכניות העבודה השנתיות של השכונות והיישובים ובקרה ומעקב על ביצוען.

דרג מחוזי

הצוות הבין-מוסדי המחוזי לשיקום שכונות – צוות מקצועי המורכב מן המפקחים ומן הממונים המחוזיים של כל אחד מהגופים השותפים לפרויקט. בראשו עומד הממונה המחוזי לשיקום שכונות של המשרד הבינוי השיכון. הצוות אחראי על המלצה לאישור תוכניות העבודה של שכונות השיקום במחוז לצוות הבין-מוסדי העליון לשיקום שכונות, ועל הנחיית צוותי העבודה המקומיים ופיקוח עליהם. 

דרג מקומי

צוות ההיגוי השכונתי - גוף זה מורכב מ-22 חברים, שמתוכם 11 נציגים של מחוזות משרדי הממשלה והרשות המקומית ו-11 חברים שהם נציגי תושבים. בראש צוות ההיגוי עומד ראש הרשות המקומית (או סגנו).
ברמת המקום מפעיל המשרד מינהלת שיקום שכונות שהיא אחראית ארגונית ומקצועית להפעלת הפרויקט. בראש המינהלת עומד מנהל הפרויקט שהוא מרכז את צוות ההיגוי המקומי ואחראי על הפעלתו ועל קידום פעולות השיקום בתחום החברתי ובתחום הפיזי כאחד.

הפרויקט במשרד הבינוי והשיכון

במשרד פועל הפרויקט במסגרת שני אגפים, פיזי וחברתי: אגף שיקום שכונות פיזי אמון על קידום פעולות השיקום הפיזי בשכונות, ואגף שיקום שכונות חברתי עוסק בקידום הפרט והקהילה.

המבנה הארגוני של כל אגף מושתת על שלושה דרגים:

דרג מטה – מנהל האגף וצוות מקצועי בצדו. מנהל אגף שיקום שכונות חברתי הוא יו"ר הצוות הבין-מוסדי העליון לשיקום השכונות; נציג מטעם האגף הוא חבר מן המניין בצוות הבין-מוסדי לשיקום שכונות.
דרג מחוזי – ממונה מחוזי לשיקום שכונות פיזי וחברתי.
דרג מקומי – מינהלת הפרויקט. בראש מינהלת פרויקט השיקום עומד מנהל פרויקט כוללני, ובצדו צוות עובדים מקצועי. מנהל הפרויקט מופקד על קידום פעולות השיקום הפיזי והחברתי בשכונות וכן אחראי להפעלת צוות ההיגוי המקומי.
בשכונות בהשהיה בתחום הפיזי או שהן רק בתחום החברתי פועלים מנהלים מטעם הרשות המקומית.



המבנה הארגוני של פרויקט שיקום שכונות

הטבות בשכר לימוד לגני ילדים

מתוקף החלטת ממשלה / ועדת שרים מספר חר/14 מתאריך 11.8.1982, ילדים בני 4-3 המתגוררים בשכונות שיקום הכלולות בתחום החברתי ולומדים בגנים הממוקמים בשכונות שיקום אלה יחול עליהם חוק חינוך חובה חינם. הטבות אלה יחולו גם על תושבי שכונות שהפרויקט הסתיים בהן לאחר שנת 1999. 
לבירור הזכאות יש לפנות למחלקת החינוך ברשות המקומית.

הקלות בשכר לימוד לסטודנטים

מתוקף החלטת ממשלה מס' חר /15 מיום 11.8.1982 סטודנטים הנרשמים ללימודים לתואר ראשון במוסדות להשכלה גבוהה המוכרים על ידי המועצה להשכלה גבוהה רשאים לפנות לבדיקת זכאות לסיוע בשכר לימוד על פי קריטריונים סוציו-אקונומיים של הסטודנט ובני משפחתו והכוללים גם מגורים בשכונות שיקום.
פרטים מלאים ומידע לגבי טופסי בקשה אפשר למצוא מעל לוחות המודעות להשכלה גבוהה המפורסמים לקראת כל שנת לימודים.

פטור מהיטל השבחה

על פי החלטת ממשלה נכס הנמצא באזור המוכרז כשיקום שכונות פטור מתשלום היטל השבחה אם המימוש חל בתקופת השיקום. הפטור ניתן כמפורט בסעיף 19 לתוספת השלישית בתוך חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

בשל מורכבות הבעיות החברתיות שבהן עוסק הפרויקט ובשל הימצאותן דרך קבע על סדר היום הציבורי, זכה הפרויקט בישראל מראשיתו לתשומת לב רבה בקרב כל העוסקים בהערכתם של תהליכי שינוי חברתי: חוקרים באקדמיה, מתכננים ברמה המוניציפאלית ומשרדי הממשלה וכן גם בדרג הפוליטי. פורסמו מאות רבות של סקרים ומחקרים שעסקו בשינויים שחלו במשך שנות פעילותו של הפרויקט בשכונות או בנושאים שבהם טיפל. מן הראוי לציין שלא תמיד ניתן להצביע בבירור, מתוך מחקרים אלו, מה הייתה מידת תרומתו הישירה של הפרויקט לתמורות שחלו בשנות פעילותו באותן שכונות.

רשימת הפרסומים פורסמה לראשונה ביולי 2000 ומתעדכנת מידי שנה. החוברת המוצגת בזה, מעודכנת לתאריך מאי 2010.
הפרסומים בנושא המוצגים להלן, מסווגים על פי העקרונות האלה:

• החתך השכונתי - הצגת סקרים והערכות שנערכו לגבי שכונות/יישובים שנכללו בפרויקט לאורך כל שנות פעילותו.
• החתך הנושאי - השתתפות הציבור, שיפור רווחת הדיור, שיפור ההישגים בחינוך, מאפייני הפעילות במגזרי אוכלוסייה שונים: המגזר הכפרי, המגזר הערבי, המגזר החרדי, עולים ועוד.

את החוברת ערכה סולי היימברג, ממונה על מחקרים ומידע באגף שיקום שכונות חברתי במשרד הבינוי והשיכון.

רשימת פרסומים בנושא שיקום שכונות